You are currently viewing วิวัฒนาการในการออกโฉนดที่ดิน: สุโขทัย-รัตนโกสินทร์ตอนต้น

วิวัฒนาการในการออกโฉนดที่ดิน: สุโขทัย-รัตนโกสินทร์ตอนต้น

วิวัฒนาการในการออกโฉนดที่ดินนี้จะย้อนประวัติศาสตร์กลับไปดูความเป็นมาในการออกเอกสารแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินในประเทศไทยกันสักเล็กน้อย อย่างที่รู้กันดีอยู่แล้วว่า ที่ดินมีจำนวนจำกัด แต่ความต้องการมากขึ้นทุกขณะ จึงต้องมีคนกลาง ก็คือ “รัฐ” ทำหน้าที่ควบคุมดูแลจัดการเรื่องกรรมสิทธิ์ที่ดินให้กับประชาชน โดยวิธีจัดการจะเปลี่ยนแปลงไปตามยุคสมัย

สำหรับประเทศไทย เราสืบค้นจากประวัติศาสตร์สืบทอดกันมาว่า มีกฎหมายเกี่ยวกับที่ดินมาตั้งแต่สมัยเริ่มต้นกรุงศรีอยุธยาเป็นต้นมา ซึ่งมีนักวิชาการหลายท่านเชื่อมั่นว่าแนวคิดกฎหมายของอยุธยาน่าจะเกิดขึ้นจากรัฐก่อนหน้านั้น เนื่องจากพบกฎหมาย พระอัยการเบ็ดเสร็จ มหาศักราช 1263 (พ.ศ. 1884) ในขณะที่อยุธยาสถาปนาเมื่อ พ.ศ. 1893

แต่เอาเป็นว่า เมื่อมีการสถาปนารัฐอยุธยา ก็มีพระอัยการเบ็ดเสร็จเกี่ยวกับที่ดินมาพร้อมกันนั้น และได้รู้ว่าสมัยนั้นก็เรียกว่า โฉนด กันแล้ว แต่ความหมายของโฉนดไม่ตรงกับปัจจุบันเสียทีเดียว ถ้าเอาคำจำกัดความตามกฎหมายปัจจุบัน “โฉนดที่ดิน” หมายความว่า หนังสือสำคัญแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดิน และให้หมายความ รวมถึงโฉนดแผนที่ โฉนดตราจอง และตราจองที่ตราว่า “ได้ทำประโยชน์แล้ว”

(อ้างอิง ประมวลกฎหมายที่ดิน พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗)

วิวัฒนาการในการออกโฉนดที่ดิน

โปรดสังเกตว่า จะมีการอ้างอิงถึงโฉนดก่อนหน้านั้น ไม่ว่า โฉนดแผนที่ โฉนดตราจอง และตราจองที่ตราว่า “ได้ทำประโยชน์แล้ว” นั่นหมายความว่ากว่าจะเป็นโฉนดที่ดินอย่างที่เราเห็นในปัจจุบัน ได้มีการปรับเปลี่ยนมาหลายยุคหลายสมัย และเรียกแตกต่างกันไปในแต่ละช่วงเวลา

สมัยกรุงสุโขทัย

อันที่จริงก่อนจะเขียนก็คิดเหมือนกันว่าต้องย้อนกลับไปถึงสมัยกรุงสุโขทัยหรือเปล่า แต่อยากรวมไว้ให้เห็นว่าในอดีตนครรัฐโบราณก็ได้มีการจัดการเรื่องที่ดินทำกินแล้วเหมือนกัน อีกอย่างในสมัยกรุงสุโขทัยก็มีการจารึกเป็นลายลักษณ์อักษรกล่าวถึงเรื่องที่ทำกินของราษฎรไว้พอสมควร

“ฯลฯ สร้างป่าหมากป่าพลูทั่วเมืองทุกแห่ง ป่าพร้าวก็หลายในเมืองนี้ ป่าคาง (ขนุน) ก็หลายในเมืองนี้ หมากม่วงก็หลายในเมืองนี้ หมากขามก็หลายในเมืองนี้ใครสร้างได้ไว้แก่มัน ฯลฯ”

“ไพร่ฟ้าหน้าใส ลูกเจ้าลูกขุนผู้ใดแลล้มตายหายกว่า เหย้าเรือนพ่อเชื้อ เสื้อ คํามันช้างขอลูกเมียเยียข้าม ไพร่ฟ้าข้าไทย ป่าหมากป่าพลู พ่อเชื้อมันไว้แก่ลูกมันสิ้น”

(ศิลาจารึกหลักที่ 1 อ้างอิงหนังสือ ประมวลข้อมูลเกี่ยวกับจารึกพ่อขุนรามคำแหง – สำนักหอสมุดแห่งชาติ กรมศิลปากร พ.ศ. 2547)

อันที่จริงก่อนจะเขียนก็คิดเหมือนกันว่าต้องย้อนกลับไปถึงสมัยกรุงสุโขทัยหรือเปล่า แต่อยากรวมไว้ให้เห็นว่าในอดีตนครรัฐโบราณก็ได้มีการจัดการเรื่องที่ดินทำกินแล้วเหมือนกัน อีกอย่างในสมัยกรุงสุโขทัยก็มีการจารึกเป็นลายลักษณ์อักษรกล่าวถึงเรื่องที่ทำกินของราษฎรไว้พอสมควร

แปลเป็นไทยปัจจุบันนี้ก็คือ ใครบุกเบิกหักร้างถางพงในที่ดินจนเพาะปลูกได้ผลได้ประโยชน์แล้วก็ให้ถือว่าที่ดินนั้น ๆ เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ออกแรงบุกเบิกทำไป และยังคงสิทธินี้แก่ลูกหลานเป็นมรดกตกทอดสืบต่อไปอีกด้วย

วิวัฒนาการในการออกโฉนดที่ดินสมัยกรุงศรีอยุธยา

แต่กฎหมายที่เห็นเป็นลายลักษณ์อักษรให้สืบค้นเป็นหลักฐานได้ ก็คือกรุงศรีอยุธยา คือกฎหมายลักษณะเบ็ดเสร็จที่เกี่ยวกับที่ไร่ที่นาเรือกสวน เมื่อปีพ.ศ. 1903 รัชสมัย สมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1 หรือพระเจ้าอู่ทอง ปฐมกษัตริย์แห่งกรุงศรีอยุธยา

บทที่ 35 “ถ้าผู้ใดโก่นสร้างเลิกรั้งที่ไร่นาเรือกสวนนั้น ให้ไปบอกแก่ เสนาระวาง นายอากร ไปดูที่ไร่นาเรือกสวนที่โก่นสร้างนั้นให้รู้มากแลน้อย ให้เสนานายระวาง นายอากร เขียนโฉนดให้ไว้แก่ผู้เลิกรั้งโก่นสร้างนั้น ให้รู้ว่าผู้นั้นอยู่บ้านนั้นโก่นสร้างเลิกรั้งตำบลนั้นขึ้น ในปีนั้นเท่านั้นไว้เป็นสำคัญ ถ้าแลผู้ใดลักลอบโก่นสร้างเลิกรั้งทำตามอำเภอใจตนเอง มิได้บอก เสนานายระวาง นายอากร จับได้ก็ดี มีผู้ร้องฟ้องพิจารณาเป็นสัจไซร้ ให้ลงโทษ 6 สถาน”

ความในบทที่ 35 นี้ส่งเสริมให้ราษฎรเข้าทำกินในพื้นที่รกร้างหรือเป็นป่าที่ไม่ได้ทำประโยชน์ และให้นายระวาง นายอากร ออก “โฉนด” ให้เป็นหลักฐาน แต่ถ้าใครเข้าไปทำโดยไม่บอกกล่าวให้เอาผิดที่ไม่ได้บอก

คำว่า โฉนด นี้มีรากมาจากเขมร ฉฺนูต นำมาใช้ในความหมาย “หนังสือสำคัญ” การออกโฉนดตามกฎหมายฉบับนี้ไม่ใช่เพื่อแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินว่าเป็นของราษฎร แต่ใช้เพื่อขึ้นบัญชีเก็บภาษีเข้าหลวง นั่นคือ ราษฎรจะบุกเบิกพื้นที่รกร้างทำไร่นาหากินก็ทำไป แต่ต้องเสียภาษี และถ้าทำมาหากินโดยไม่บอกกล่าว (ไม่ยอมจ่ายภาษีอากร) ก็จะโดนทำโทษอย่างใดอย่างหนึ่ง

บทที่ 42 “ที่ในแว่นแคว้นกรุงเทพมหานครศรีอยุธยามหาดิลกนพรัตน์ราชธานีบุรีรมย์ เป็นที่แห่งพระเจ้าอยู่หัว หากให้ราษฎรทั้งหลายผู้เป็นข้าแผ่นดินอยู่จะได้เป็นที่ราษฎรมิได้ และมีพิพาทแก่กันดังนี้ เพราะมันอยู่แล้ว มันละที่บ้านที่สวนมันเสียและมีผู้หนึ่งเข้ามาอยู่แลล้อมทำไว้ เป็นคํานับ แต่มันหากไปราชการกิจสุขทุกข์ประการใด ๆ ก็ดี มันกลับมาแล้วมันจะเข้ามาอยู่เล่าไซร้ ให้คืนให้มันอยู่ เพราะมันมิได้ซัดที่นั้นเสีย ถ้ามันซัดที่เสียช้านานถึง 9 ปี 10 ปีไซร้ ให้แขวงจัดให้ราษฎรซึ่งหาที่มิได้นั้นอยู่ อย่าให้ที่นั้นเปล่าเป็นทำเลเสีย อนึ่ง ถ้าที่นั้นมันปลูกต้นไม้อัญมนีอันมีผล ไว้ให้ผู้อยู่ให้ค่าต้นไม้นั้น ถ้ามันพูนเป็นโคกไว้ ให้บําเหน็จซึ่งมันพูนนั้นโดยควร…”

ในบทนี้กล่าวชัดว่า พระเจ้าอยู่หัวเป็นเจ้าของพื้นดินทุกแห่งในราชอาณาจักร แม้ว่าราษฎรจะนำไปใช้ทำกินก็ตามก็มีสถานะเป็นเพียงผู้อาศัย ดังนั้นจะมาอ้างสิทธิ์เหนือที่ดินที่ใช้ทำกินนั้นไม่ได้ หลวงจะทำหน้าที่กำกับการใช้ที่ดินของราษฎร แม้ว่าจะไม่อยู่ในที่นั้นเป็นเวลานาน อาจจะด้วยไปทำราชการงานเมือง พอเสร็จแล้วก็กลับมาใช้สิทธิในที่ดินนั้นได้ต่อ แต่ถ้าละทิ้งพื้นดินทำกินเป็นเวลา 9 ปี 10 ปี ก็อาจพิจารณายึดคืนเอาไปให้คนอื่นทำกินแทน

บทที่ 43 “ถ้าที่นอกเมืองหลวงอันเป็นแว่นแคว้นกรุงศรีอยุธยาใช่ที่ราษฎร อย่าให้ซื้อขายแก่กัน อย่าไว้ให้เป็นทำเลเปล่า แลให้นายบ้าน นายอำเภอ ร้อยแขวง และนายอากรจัดคนเข้าอยู่ ในที่นั้น อนึ่ง ที่นอกเมืองทำรุดอยู่นานก็ดีและมันผู้หนึ่งล้อมเอาที่นั้นเป็นไร่ เป็นสวนมัน มันได้ ปลูกต้นไม้สรรพอัญมนีที่นั้นไว้ให้ลดอากรไว้แก่มันปีหนึ่ง พันกว่านั้นเป็นอากรหลวงแล” 

สิ่งที่น่าสนใจก็คือ ในกฎหมายฉบับนี้ห้ามการซื้อขายที่ดิน ใครจะได้ที่ดินเท่าไหร่ตรงไหนต้องมาขออนุญาตจากหลวง โดยเสียค่าเช่า (คือภาษี) และกำหนดไว้ว่าในพื้นที่กันดารหากมีใครไปบุกเบิกทำเป็นที่หากินได้ให้ยกภาษีอากร 1 ปี

หน่วยงานที่รับหน้าที่ดูแลเก็บภาษีออกโฉนดคือ กรมนา ถ้าเป็นสวนปลูกไม้ยืนต้น เรียกว่า โฉนดสวน ถ้าเป็นสวนไม้ล้มลุกพืชพรรณ เรียกว่า โฉนดป่า มีเสนาบดีตำแหน่ง ขุนนา หรือ ขุนเกษตราธิบดี เป็นผู้ดูแลกำกับการออกโฉนด จนกระทั่งรัชสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ (พ.ศ. 1991-2031) ทรงปรับปรุงกฎหมายใหม่ ตั้งขุนนาเป็นพระเกสรตราธิบดี และในรัชสมัยพระเจ้าปราสาททอง (พ.ศ.2175 ตั้งตำแหน่งเสนาบดีกรมนาว่า เจ้าพระยายลเทพเสนาบดีศรีไชยนพรัตน์เกษตราธิบดีอภัยพิริยะบรากรมพาหุ ซึ่งใช้ต่อมาจนถึงกรุงรัตนโกสินทร์

วิวัฒนาการในการออกโฉนดที่ดินกรุงรัตนโกสินทร์

แม้จะล่วงเข้าสู่กรุงรัตนโกสินทร์แล้ว ก็ยังใช้กฎหมายเดิมสืบทอดมาจากกรุงศรีอยุธยา แนวคิดยังคงไม่ต่างจากเดิมมากนัก เช่น โฉนดดั้งเดิมนับแต่สมัยอยุธยา โฉนดสวน โฉนดป่า ก็ยังมีอยู่ โดยใช้เป็นเอกสารสำหรับเก็บภาษีเป็นหลักเหมือนเดิม อย่างเช่น ในจุลศักราช 1236 (ร.ศ.93 พ.ศ.2417 รัชกาลที่ 5) ออกประกาศเดินสวนสํารวจรังวัดที่สวน ตรวจนับต้นผลไม้ยืนต้น 7 ชนิด คือ หมาก พลู มะปราง มะม่วง ทุเรียน มังคุด ลางสาด ที่มีอายุเกิน 3 ปีขึ้นไป กำหนดสํารวจ ทุก 10 ปี หรือเปลี่ยนรัชกาลใหม่ได้ครบกำหนด 3 ปี ส่วนต้นไม้อื่น ๆ ที่อยู่ในสวนนั้นไม่ต้องเสียอากร

เอกสารที่ออกตามประกาศนี้ จะเรียกว่า “โฉนดสวน” ซึ่งไม่ได้ระบุเนื้อที่ดินทำกินแต่อย่างใด เป็นการระบุจำนวนต้นไม้ 7 ชนิด หนังสือสำคัญประเภทนี้ จะเป็นแบบพิมพ์มีต้นขั้ว ระบุที่ตั้งที่ดิน ชื่อเจ้าของสวน รายชื่อข้าหลวงจำนวน 8 นายผู้สำรวจ จำนวนต้นผลไม้ (เฉพาะ 7 ชนิดที่กำหนด) จำนวนเงินที่ต้องจ่ายอากร วันเดือนปีที่ออกโฉนด

ส่วนโฉนดป่า ออกให้ในที่ดินที่ปลูกพรรณไม้ชนิดเล็กและที่ไม่อยู่ในลักษณะที่จะต้องเสียอากรตามโฉนดสวน โฉนดป่าจะออกในที่ปลูกพืชล้มลุก เช่น สวนผัก โดยเจ้าเมืองกรรมการเป็นผู้ออกให้ ไม่ใช่ข้าหลวงเสนาอย่างที่ออกโฉนดสวน และเก็บอากรโฉนดป่าตามจำนวนเนื้อที่ดินที่ระบุไว้ ไม่ใช่ตามจำนวนต้นอย่างโฉนดสวน

ส่วนการครอบครองที่ของราษฎรจะออก ใบเหยียบย่ำ เป็นหนังสือที่เป็นใบอนุญาตให้จองที่ดินเพื่อให้ผู้ขอเข้าครอบครองทำที่ดินให้เกิดประโยชน์มีการออกมา ผู้ใดมีความประสงค์จะขอที่ดินทำกินก็ให้ไปบอกเสนากํานัน ซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ กํานันตรวจสอบและพิจารณาเห็นควร ก็ออกใบเหยียบย่ำเขียนด้วยเส้นดินสอบนกระดาษข่อย มีจำนวนเนื้อที่ที่ขอจับจองไม่เกิน 100 ไร่ กำหนดให้ทำประโยชน์ให้แล้วเสร็จภายใน 1 ปี ถ้าผู้ถือใบเหยียบย่ำไม่ทำประโยชน์ภายในกำหนด 1 ปี เป็นอันสิ้นสิทธิการจับจองแต่ถ้าได้ทำประโยชน์เพียงใด ก็ได้ไปเฉพาะที่ดินที่ทำประโยชน์เท่านั้น

ในปี ร.ศ.117 (พ.ศ.2441) ได้ประกาศข้อบังคับการหวงห้ามที่ดิน ให้นายอำเภอเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ในการออกใบเหยียบย่ำ มีกำหนดอายุ 1 ปีเช่นเดียวกัน ขอต่ออายุใหม่ได้เมื่อครบกำหนด ถ้าผู้ถือใบเหยียบย่ำมีความประสงค์จะปันแลกเปลี่ยนหรือขายที่ดินแก่ผู้อื่น ก็ให้นําใบเหยียบย่ำไปขอเปลี่ยนเจ้าของต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ได้โดยทำสัญญาและสลักหลังในใบเหยียบย่ำ ส่วนผู้รับโอนย่อมมีสิทธิในการจับจองที่ดินตามอายุของใบเหยียบย่ำ เสมือนเป็นผู้ถือมาแต่เดิม

หนังสือสำคัญเกี่ยวกับที่ดินอย่างหนึ่งที่เกิดในสมัยรัตนโกสินทร์ ก็คือ หนังสือสำคัญสำหรับที่บ้าน เกิดขึ้นในรัชกาลที่ 3 พระบาทสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัว ในปีจุลศักราช 1203 (ร.ศ.60 หรือ พ.ศ.2384)

 เข้าใจว่าในสมัยนั้น ความเป็นเมืองน่าจะเติบโตพอสมควร มีการสร้างบ้านอยู่กันเป็นชุมชนเมือง ไม่ใช่เป็นสวนไร่นาอย่างเขตรอบนอกพระนคร ซึ่งการอยู่หนาแน่นก็น่าจะมีการกระทบกระทั่งเป็นกรณีพิพาทกันพอสมควร จึงมีพระราชดำริให้ออกหนังสือสำคัญแสดงการการครอบครอง จึงได้มีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่บ้าน ใช้เพื่อกำหนดเขตแนวเขตที่ดินของแต่ละบ้าน โดยกระทรวงการนครบาลเป็นเจ้าหน้าที่ในการออกหนังสือสำคัญ

จุดนี้น่าจะเป็นการเริ่มต้นของโฉนดในยุคใหม่ คือนายอำเภอจะไปวัดขอบเขตวาดแผนที่ วาดแผนที่ประกอบลงบนกระดาษ มีประกาศหาผู้คัดค้านโต้แย้ง ถ้าเป็นหัวเมืองนอกเขตพระนคร ก็ให้ผู้ว่าราชการเมือง หรือสมุหเทศาภิบาลเป็นผู้ดำเนินการ

นี่คือจุดเปลี่ยนสำคัญ เพราะทำมาเพื่อเป็นหลักฐานและขอบเขตที่ดิน เพียงแต่สมัยนั้นทำเฉพาะที่อยู่อาศัยเท่านั้นและไม่ได้มีจุดมุ่งหมายเพื่อการเรียกเก็บภาษีอากรอย่างหนังสือสำคัญอื่น

สมัยรัชกาลที่ 4 พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (ตั้งแต่ พ.ศ.2394-2411) ก็มีการจัดระเบียบใหม่อีกครั้งในจุลศักราช 1226 (ร.ศ.83 พ.ศ.2407) ได้ออกโฉนดนาแบบใหม่ เรียกกันว่า โฉนดตราแดง จากเดิม มีชื่อเจ้าของนา ระยะกว้าง ยาว จำนวนเนื้อที่ อาณาเขตติดต่อข้างเคียงทั้งสี่ทิศ บอกตำบลที่ดินตั้งอยู่ มีชื่อข้าหลวงเดินนาประทับรับรอง พร้อมประทับตราแดง เริ่มทำในเขตกรุงเก่า คือ ท้องที่จังหวัดพระนครศรีอยุธยา อ่างทอง สุพรรณบุรี และลพบุรี

การมีชื่อผู้ครอบครองในโฉนดตราแดง ทำให้เป็นประโยชน์ในการสืบมรดก แต่จุดประสงค์ของโฉนดตราแดงนี้ยังคงใช้เพื่อประโยชน์ในการเก็บภาษี คือจะได้เก็บภาษีตามจำนวนพื้นที่ของแปลงที่ดินตามหนังสือสำคัญ

นี่คือความเป็นมาคร่าว ๆ ของ วิวัฒนาการในการออกโฉนดที่ดิน ในประเทศไทย และจะเขียนถึง “โฉนดแผนที่” ในตอนต่อไป


Discover more from Data Revol

Subscribe to get the latest posts sent to your email.